日前，国家级科技综合类半月刊《中国科技信息》（2024年第35卷7期）“理论与实践”栏目刊发巴东县人民法院一级法官罗桂香撰写的论文《行政争议实质性化解的实践探索》。文章如下（编辑时略有删减）：
摘要：随着全面依法治国的不断深入推动，如何建设法治政府、实质性解决行政争议成为各级党委政府亟需解决的重点工作，而行政审判是解决以上问题、增进社会和谐的重要方法。为更好地维护人民群众合法权益，应牢固树立以人民为中心的发展思想，立足审判职责，建立一体化化解工作机制，充分的发挥基层法院的职能，同时应从构建多元化、规范化、全覆盖的行政争议化解机制，搭建多方协作平台，优化绩效考核内容等加强和改进行政争议实质性化解工作。
行政审判既是连心桥，一端连着人民群众，一端连着行政机关；也是“晴雨表”，是衡量法治进步重要表现。人民法院秉承“公平、公正、共赢”的司法理念，将能动司法贯穿行政审判工作始终，不断探索多种模式，包括行政审判白皮书、诉前调解和协调、司法建议书等，坚持“诉前源头治理与立案前端化解并重、诉讼中端高效裁判、判后末端提醒纠偏”的办案思路，多元化解模式并举，实质性化解行政争议。
按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。《最高人民法院关于适用
行政案件化解必须恪守法律边界，严格遵循法律、行政法规等强制性规定。首先，自愿原则是化解工作的首要遵循原则。调解工作应当坚持正确目的导向，旨在化解矛盾，不应出于形式需要或延缓诉讼而调解。当事人具有主动参与调解意愿，才能得以营造公正、平和的化解氛围，才更能提高当事人在具体事项中的参与度，提升其最终的满意度。其次，注重利益保护，化解过程中不得有损第三人合法权益、社会利益和国家利益。以上为化解工作过程中要重点关注的方面，即个案利益保障需要秉持国家、社会正义前提。最后，要尊重当事人的自主决定和程序选择权，并通过法律手段保护其诉讼权利，同时坚持预防为主的原则，以防止矛盾纠纷进一步升级。
诉讼途径处理行政争端的方式比较严格，可能会引起社会矛盾加剧。然而，如果我们也可以将非诉讼纠纷解决机制融入其中，鼓励社会自我管理，并尊重当事人对于纠纷解决方案的选择权，就可以有明显效果地地实现基层群众自治，降低审判压力，真正处理问题。推进行政争议诉前调解中心的建设是为此目的设立的新措施，其目标是实质性地解决行政纠纷，高效地保护人民权益，并监督行政机关依法行政。这项举措不仅在行政机关和人民群众之间建立了一座沟通、理解和信任的桥梁，而且还为他们提供了一个解决实际问题的新途径。
行政和解旨在通过推动当事人在法律规定的处分权限和时限内达成和解协议来解决行政争议。它是一种工作机制，有助于实质性地减少行政争议。人民法院一直在积极探索和创新行政和解工作，并认为它是提升工作效率、节约行政成本的有效制度。
与传统的司法途径不同，行政和解并不是为了结束案件而结束，而是为了推动行政机关依法履行职责，更好地发挥其功能。有些案件中，只要行政机关和司法机关的理念一致，就能够最终靠行政和解解决许多问题，还可以以个案解决类似的问题。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，只有涉及行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律和法规赋予的自由裁量权的案件才能进行调解。然而，随着研究的深入，慢慢的变多的案件被纳入到人民法院适用行政和解的范围内。
招募具备处理行政诉讼与复议的经验的专业律师、法律从业者，进驻现场协助解决行政争端，提升依法解决争端的能力。当法院或司法行政部门在审查过程中发现存在群体性风险和重大隐患的行政争端时，应及时委派调解中心成员进行调解，或将案件转交给相关行政机关做处理。加强源头治理，定期举办“以案治本”、“以案说法”等活动。根据违法行政行为通报情况，对案发率高、纠错率高的行政机关进行专门的行政执法、合法性审查等检查，以推动其规范执法行为。
为了预防和减少行政争议，县法院积极地推进诉源治理，通过强化“抓前端、治未病”的工作思路，加强对审判执行态势的分析研究，及时有效地发现并解决行政执法问题、社会治理问题和类案多发等问题，并向相关行政机关发送司法建议。此外，法院还将全面准确地落实司法责任制，引导法官承担起化解矛盾和定纷止争的职责，并要求庭长对行政案件实行严格监管，从而推动行政争议实质性化解。
法院将逐步加强行政诉讼与其他纠纷解决方式之间的协调，如行政复议、行政调解和行政裁决等，以更好地发挥行政复议在化解行政争议中的及其重要的作用。同时，法院也将深化与行政机关的合作，提高行政机关负责人出庭应诉的效果，共同努力预防和解决行政争议。
此外，法院还将在行政决策过程中发挥积极的作用，例如参与行政机关的“专家论证”活动，从司法的角度为项目实施提供参考意见；对各部门拟出台的规范性文件进行深入研究，并提出具有建设性的意见和建议，以确保其符合法律规定。对于也许会出现的问题，法院也会及时向行政机关发出司法建议，帮他们完善管理制度，填补制度漏洞，降低违法和不当行政行为的出现率。
将行政审判融入国家治理和社会治理过程中，并从中找出深层次的社会管理问题。在处理案件时应注重政治影响和全局考虑。采用双赢多赢共赢的审判理念，倾听各方面的合理要求，保障所有参与者的合法权益，团结各方力量共同解决难题。通过合法途径，寻找最优的解决方案，达到法律、社会和情感上的满足。
2023年7月发布《行政案件审判情况报告（2020-2022年）》白皮书，概括分析了行政案件的基本情况及其独特之处，并指出了在行政执法过程中存在的核心问题。在此基础上，提出了关于如何构建法治政府的建议。同时，为了加强法院与政府之间的沟通，建立了全面且持久的府院联席会议制度，并逐渐完备相关的配套措施，进一步畅通法院与政府的沟通渠道，以便在全县范围内推进府院联动机制的全面实施。
从法院系统内部来看，由于不同级别的法院所处理的案件类型分布不均，且县级法院在处理行政案件方面资源有限，因此很难做全面的一体化审判。从外部环境来看，目前法院和行政部门之间的协作主要是通过政府下属的司法行政复议调解中心来实现，与其他行政部门的合作机制还不多见。至于检察院，虽然也正在进行协作方面的尝试，但由于主要是依赖基层法院自行协调，所以在县级层面尚未建立完善的制度机制。
一方面，部分基层法院未能充分理解并秉持类案办理的理念，倾向于单一处理每个案件，而不擅长发掘同类案件的共性，结果可能会引起工作效率低下。他们在审理每个案件时仅提出个别的建议，并在个别情况下进行听证，这显然会影响整体的工作成效。另一方面，同一个法院可能会多次处理同类案件，或同一个类型的案件可能会被不一样的地区的多个法院同时处理，是因为案件受理的时间和地理差异所造成的。这种情况下，如何对同类案件进行实践指导成为一个客观上的难题，从而限制了通过处理一个案例来达到治理一类问题的效果。
虽然行政诉讼法已经进行了一次修订，对审理范围、起诉期限、附带性审查等方面做了新的规定，但是整体而言，它并未构建起一个完整的法律体系。在这种情况下，当出现立法空白时，我们应该参照民事诉讼的相关规定来进行决策。然而，现行的行政调解、行政和解、行政协议等相关规定却存在着滞后和局限性，不足以满足当前的司法需求，这在某些特定的程度上导致了在某些行政争议的判决中缺乏有力的法律依据，进而影响到问题的有效解决。
这种情况有几率会使法律上的障碍没办法得到有效的解决，从而极度影响行政争议的及时高效化解，甚至有一定的概率会损害法院的公信力。因此，我们亟需寻求一种方法，即通过充分的发挥行政调解的优势，确保程序的合法性和正当性，来妥善处理行政争议，真正解决行政相对人的实际问题。同时，我们也需要加强法律和法规的学习和实践探索，为解决行政争议提供一条快速、高效的绿色通道，这对于维护社会稳定和优化营商环境都具备极其重大的意义。
实质性解决行政案件需要府院合作，通过协同效应产生合力。县委政法委统筹全县的调解资源，除了县法院，还应加入县司法局和人民检察院，形成整合化解的力量。为了更好的提高行政和解的效果，县法院、检察院和司法局制定推动行政争议和解的办法，利用各自的优势，形成合力，推动行政争议的实质性解决迈上新台阶。法院在总结行政争议审前和解中心的经验后，聚集各方力量，构建了一个以“和解中心”为核心的行政和解矩阵，进一步提升纠纷解决的效率。
此外，全县各级政府和人民法院建立定期联系沟通机制，促进行政审判与行政执法标准的一致性。县法院每年定期向县政府报告行政审判的情况，让府院联合解决行政争议成为常态，并积极探索新的行政争议实质性解决模式。
通过发挥行政复议的主导作用，将更多的行政争端引入行政复议程序中来，可以有很大效果预防行政争端在早期阶段就产生，从而避免其演变为诉讼纠纷。这不但可以保护人民的合法权益，还可以推动法治政府的建设。
为了提高行政复议的认知度、影响力和吸引力，建立行政复议联系点，并利用公共法律服务实体、热线和网络站点平台，实现行政复议咨询指引站点的广泛覆盖和及时响应。此外，还推出网上复议平台，使申请复议更方便快捷。面对行政争端预防和实质性化解工作中所涉及到的多个层面和主体问题，在县级层面加强统一协调指导，成立行政争端预防化解工作专班，并组建行政争端预防化解法律服务团，为专班提供一对一的法律服务。同时，要加强复议机关、法院和行政机关之间的协作配合，推动建立双向联动、提前介入、案件报备、风险评估、预警提醒、跟踪督导、定期通报、分析研判、延伸服务和责任豁免等机制，以建立健全衔接联动机制，真正将行政争端预防和实质性化解工作落到实际。总的来说，希望能够通过这些措施，从制度层面预防和减少行政争端的发生，进一步推进法治政府的建设。
需要强化源头管理，注重防范行政争议。各地各部门应当将重点放在优化法治化营商环境、加强行政执法、完善重大行政决策等方面，以此来规范行政行为并提高依法行政的能力，从而有效预防和减少行政争议的发生。此外，应该深化行政争议诉前协商机制，将实质性化解行政争议作为行政审判的关键点。了解当事人的真实诉求，并尽力帮他们处理问题，达到案结事了的目标，增进社会和谐。
坚持以公正和效率为宗旨，全方面提高审判质量和效率。县法院应根据真实的情况，开展瑕疵案件专项治理活动，着重整治行政案件中的问题，并采取对应措施改进审判质量体系，确保审判公正。同时，需要探索建立长效的瑕疵案件治理机制，并加强对派出法庭的指导，促进提升审判质量和效率。
通过调解与行政和解来解决每一宗行政争端案件后，应对同类案件进行深入的分析和总结，并针对同类问题提出司法建议，以系统地纠正这样一些问题。同时，要积极向上级法院反映情况并报告结果，以争取上级法院的支持和帮助，从而在区域范围内解决类似的问题，形成相应的治理决策，为解决同类案件提供实践经验和支持。此外，根据办案实践，建议将非法建筑拆除、农村集体土地征收、拖欠农民工工资等常见的争议案件纳入类案治理体系，以便制定出统一的治理指导意见，为高效、准确和一致地解决类似案件提供参考和借鉴。
行政相对人对行政机关提起诉讼，并非仅仅是为了赢得官司，而是希望问题能获得实质性的解决，权益得到法律保障。因此，法院在处理行政诉讼案件时，应该积极推动行政争议的实质性化解，让人民感受到法律的力量和温度，提高司法的公信力。
实质性化解行政争议不应仅仅局限于当事人的诉讼请求，而应该深入理解当事人背后的真实需求。审判过程中不能仅限于就事论事或者机械地适用法律和法规，而应该运用调解、协调、和解等多种方式，从根本上解决行政争议。
法院应该秉持主动司法的理念，针对行政争议的突出情况，及时提出司法建议，促进行政机关依法依规行使职权，从源头上减少行政争议，保护人民群众的合法权益。
多元化纠纷解决机制的覆盖范围广泛，但由于未纳入工作考核体系，未能充分的发挥其潜力。因此，应当建立一个考核奖励制度，以增强多元化纠纷解决机制在行政执法领域的深度应用。
为了确保多元化纠纷解决机制的有效运作，要建立健全在行政诉讼中运用这一机制的奖惩考核机制，并将其纳入地方政府综治考核范围。这样做才能够避免该机制流于表面形式，而是能够最大限度地发挥其潜力。
对于热情参加、扎实工作并取得很明显的成效的行政机关，应该给予通报表扬和工资激励。相反，对于消极不配合的行政机关，则应进行相应惩处。通过这样的考核奖惩，可以积极推动政府和法院在实质性化解行政争议方面的合作，以及利用多元化纠纷解决机制来诸多棘手的行政争议。
大部分行政争议涉及到大众高度关注的征地、拆迁等问题，这类案件对于教育、引导和示范意义重大。通过逐渐完备这一机制，可以极大地方便实质性化解行政争议。利用多元化纠纷解决机制来实质性解决行政争议，鼓励公众参与乡村、社区和企业的基层依法治理，热情参加公共管理，并依法维护自身的权益，可以有效提升人民的司法满意度，使人们在诉讼过程中既可以感觉到法律的力量，也能感受到法理的温暖，这使得法治的种子能够在人们的内心扎根并开花结果。
为了实质性解决行政争议，可以搭建多元协商化解平台，采用释法说理、公开听证、专家咨询、司法救助、公开宣告、心理疏导、引导和解等方式，推动府院联动、法检联动等工作。对于案情重大疑难复杂或具有引领示范作用的案件，法院领导可以直接介入，为法院处理此类案件提供工作指引。同时，还可以将行政争议化解情况纳入行政机关和法治政府的绩效考评体系，构建一个以行政争议调解中心为主体，党委领导、政府主导、法院指导、检察监督、社会协同为主要组成部分的行政争议化解格局。
原标题：《罗桂香法官在国家级综合类刊物发表论文——《行政争议实质性化解的实践探索》》
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